Vernepleieren som autorisert helsepersonell og rettsanvender

I den videre fremstillingen blir sentrale bestemmelser fra lover med særlig betydning for vernepleierens yrkesutøvelse presentert og forklart. Vi skiller mellom personlover, tjenestelover og særlover. De to sentrale personlovene er helsepersonelloven og pasient- og brukerrettighetsloven. Tjenestelovene er helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. ¹ Psykisk helsevernloven og barnevernsloven er begge særlover og gjelder kun innen sine aktuelle virksomheter. ² Helsepersonelloven, pasient- og brukerrettighetsloven, spesialisthelsetjenesteloven og psykisk helsevernloven ble alle vedtatt i 1999 og er resultatet av det vi kaller helselovreformen. Gjennomgående hensyn i disse lovene er kvalitet, pasientsikkerhet og tillit, mellom helse- og omsorgstjenestene og pasienter, brukere og pårørende. Dette finner vi også igjen i lovenes formålsbestemmelser som gjenspeiler menneskerettslige og grunnlovfestede krav som, blant annet, retten til liv jf. Grl. § 93, retten til privatliv jf. Grl. 102 og barns rettigheter jf. Grl. § 104. Nasjonal lovgivning må som nevnt være i overenstemmelse med menneskerettighetene, og særlig sentrale for helselovgivningen er EMK artikkel 2 (retten til liv), artikkel 3 (forbudet mot nedverdigende eller umenneskelig behandling), artikkel 5 (retten til personlig frihet og sikkerhet) og artikkel 8 (retten til respekt for privatliv og familieliv) og retten til helse jf. ØSK artikkel 12.

3.1 Helsepersonelloven

Helsepersonelloven regulerer helsepersonellets plikter. Hvem som er helsepersonell, følger av lovens § 3. Dette gjelder personer med autorisasjon eller lisens jf.§ 3 nr. 1, personell i helse- og omsorgstjenesten eller apotek som utfører helsehjelp jf. § 3 nr. 2, og elever og studenter under helsefaglig opplæring jf. § 3 nr. 3. I tillegg regulerer loven medhjelpere som tildeles oppgaver under tilsyn som eksempelvis studenter i praksis jf. § 5. Det følger av lovens forarbeider at personell som arbeider der helsehjelp ytes også er underlagt lovens krav. ³ Sosionomer eller barnevernspedagoger som arbeider i helse- og omsorgstjenestene, faller dermed inn under § 3 nr. 2. Loven følger helsepersonell i alle virksomheter og gjelder i og utenfor arbeidstid, eksempelvis i tilknytning til taushetsplikten jf. § 21, og øyeblikkelig-hjelp plikten jf. § 7.

I forarbeidene uttrykkes dette slik:39

Formålet med helsepersonelloven er å bidra til sikkerhet for pasienter og kvalitet i helse­ og omsorgstjenestene, samt tillit til helsepersonell og helse­ og om­ sorgstjenesten jf. § 1. Bestemmelsen gir med dette veiledning i hvordan ulike bestemmelser i loven skal tolkes. Lovens formål ivaretas blant annet gjennom taushetsplikten, forsvarlighetsplikten og dokumentasjonsplikten. Dersom helsepersonellet ikke oppfyller lovens krav, eller er uegnet i yrket, kan de ilegges sanksjoner etter lovens kapittel 11. Sentrale bestemmelser særlig fra lovens kapittel 2, 5 og 8 behandles under punkt 4, 5 og 6 i dette dokumentet. ⁵

3.2 Pasient- og brukerrettighetsloven

Pasient- og brukerrettighetsloven gjelder uavhengig av om pasient eller bruker mottar kommunale helse- og omsorgstjenester i eget hjem eller på institusjon, eller i spesialisthelsetjenesten. Loven gjelder også der kommunen kjøper tjenester av private tilbydere som eksempelvis Stendi. Lovens formål er å bidra til å sikre befolkningen lik tilgang på tjenester av god kvalitet ved å gi pasienter og brukere rettigheter overfor helse­ og omsorgstjenesten jf. § 1-1 første ledd. I tillegg skal lovens bestemmelser bidra til å fremme tillitsforholdet mellom pasient og bruker og helse­ og omsorgstjenesten, fremme sosial trygghet og ivareta respekten for den enkelte pasients og brukers liv, integritet og menneskeverd, jf. annet ledd. Lovens formål skal dermed sikre lik tilgang til helsehjelp for hele befolkningen uavhengig av årsak til behov for helsehjelp. ⁶

Lovens kapittel 2 er et rettighetskapittel som blant annet gir pasient og bruker rett til nødvendig hjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste jf. § 2-1. Hva som er nødvendig vil være gjenstand for individuell vurdering av behovet for hjelp. Kommunen plikter å gi den som søker eller trenger helse- og omsorgshjelp de helse- og behandlingsmessige opplysningene vedkommende trenger for å ivareta sin rett jf. fjerde ledd. For å styrke rettsstillingen til pasienter og brukere ble det ved lovendring i 2016 lagt til en bestemmelse om rett til opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester jf. § 2-1 e. ⁷ Bestemmelsen må ses i sammenheng med helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 a om kommunens plikt til å tilby opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns tjenester dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre pasienten eller brukeren nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, jf. første ledd.

Bestemmelsen i pbrl. § 2-1 e skal bidra til større forutsigbarhet for pasienter og brukere i kommunenes tildelingsprosess gjennom at kommunene nå er pålagt å føre ventelister over pasienter og brukere som venter på langtidsplass i kommunen. ⁸ I mellomtiden må forsvarlige tjenester ytes i hjemmet.

Retten til sosial trygghet følger av ØSK artikkel 9, og ble innarbeidet som en del av lovens formål da helse- og omsorgstjenesteloven ble vedtatt i 2011. Et bidrag til sosial trygghet kommer til uttrykk i pbrl. § 2-1 d, om retten til brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Rettighetsfesting av BPA ble innført for å bedre hverdagen til personer med nedsatt funksjonsevne og deres pårørende gjennom at disse kunne kreve å få styre tjenesteressursene til personlig assistanse, og til avlastning for foreldre til barn med store funksjonsnedsettelser. ⁹ Ved lovendring i 2020 ble personkretsen utvidet til å gjelde personer over 67 år som før fylte 67 år hadde fått innvilget brukerstyrt personlig assistanse etter pbrl. § 2-1 d. ¹⁰

Loven bygger på prinsippet om «pasienten først», og derfor er pasientens integritet og menneskeverd grunnleggende verdier i de fleste av lovens bestemmelser. ¹¹ Sentrale menneskerettigheter og grunnlovsrettigheter setter dermed rammer for norsk lovgivning på dette området. Sentrale bestemmelser fra lovens kapittel 3, 4 og 4 A behandles under punkt 7 og 8 i dette dokumentet.

3.3 Helse- og omsorgstjenesteloven

Helse- og omsorgstjenesteloven er som navnet tilsier en tjenestelov som pålegger kommunene å sørge for at det finnes nærmere angitte helse- og omsorgstjenester til de som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen. Loven ble vedtatt som en følge av Samhandlingsreformen, med målsetting om å bedre samhandling og oppgavefordeling mellom tjenesteområdene. ¹² Lovens formålsbestemmelse angir et felles verdigrunnlag for helse- og omsorgstjenesten. ¹³ Kommunenes plikter omfatter også å ivareta den sosialfaglige tilnærmingen for å sikre helhetlig oppfølging av rusmiddelavhengige og personer med psykiske helseutfordringer. I forarbeidene er det fremhevet at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke nødvendigvis er pasienter eller syke, og at aldring i seg selv ikke er en sykdom. ¹⁴

For ansatte i kommunale helse- og omsorgstjenester, som yter tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven gjelder helsepersonelloven. For tildeling og bortfall av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven gjelder vedtak etter forvaltningsloven kapittel 4 og 5, med unntak av tjenester som forventes å ha en varighet på inntil 14 dager. ¹⁵ Disse tjenestene kan tildeles og gjennomføres uten vedtak, jf. pbrl. § 2-7. Skulle det vise seg at behovet for tjenester går utover 14 dager, må kommunen fatte vedtak om dette. ¹⁶ Begrunnelsen for at det ikke er nødvendig med vedtak for tjenester av inntil to ukers varighet er effektivitetshensyn. Typisk eksempel kan være sårbehandling eller annen oppfølging etter behandling i spesialisthelsetjenesten.

Kommunen har overordnet ansvar for helse- og omsorgstjenestene, noe som innebærer plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes innhold og omfang er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift, jf. § 3-1 tredje ledd. Kommunen kan yte tjenestene selv eller inngå avtale med andre offentlige eller private tjenesteytere, jf. § 3-1, siste ledd. En nærmere oversikt over hvilke tjenester kommunen skal tilby finner vi i § 3-2. Kommunens plikt til å tilby helse- og omsorgstjenester finner vi i § 3-2 nr. 6 bokstav a-c. Dette gjelder både hjemmebaserte tjenester og institusjonstjenester. Kommunen skal også ha tilbud om opphold i sykehjem eller tilsvarende bolig særskilt tilrettelagt for heldøgns omsorgstjenester jf. § 3-2 a. ¹⁷ Vurderingen av hvem som kan få tjenester følger av første ledd. Dette gjelder personer som etter en helhetlig helse- og omsorgsfaglig vurdering må ha særlig tilrettelagte heldøgns tjenester for at kommunen skal kunne oppfylle kravet til et forsvarlig tilbud. For personer med særlig omfattende bistandsbehov kan omsorgstjenester organiseres som brukerstyrt personlig assistanse (BPA), jf. § 3-2 nr. 6, bokstav b, jf. § 3-8. Retten til å få omsorgstjenester organisert som BPA følger som tidligere nevnt av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 d. ¹⁸

Kommunens ansvar overfor pårørende følger av § 3-6. Kommunens plikt er avgrenset til å gjelde for pårørende med «særlig tyngende omsorgsarbeid». Hva som menes med særlig tyngende tilsvarer det kommunen måtte ha dekket med andre tjenester dersom arbeidet ikke var blitt utført av omsorgsgiveren. ¹⁹ I definisjonen ligger dermed vurderingen av hva som utgjør den offentlige hjelpeplikten. Det er kommunen som har ansvaret for tjenestene, og når pårørende utfører den oppgaven kommunen i utgangspunktet har ansvar for, må kommunen sørge for at pårørende får nødvendig hjelp og støtte i omsorgsrollen. En styrking av pårørendestøtte ble innført ved lovendring i 2017. ²⁰ Etter pbrl. § 2-8 kan den som utfører særlig tyngende omsorgsarbeid kreve at den kommunale helse- og omsorgstjenesten treffer vedtak om at det skal iverksettes tiltak for å lette omsorgsbyrden. Bestemmelsen sikrer dermed om og i tilfelle hvilke tiltak kommunen skal iverksette. Manglende behandling av søknad om pårørendestøtte kan påklages til Statsforvalteren etter reglene i pbrl. § 7-2.

Et par eksempler knyttet til tildeling av helse- og omsorgstjenester og kommunens ansvar. Her bruker vi stegene i rettsanvendelsen som beskrevet under pkt. 1.2.1:

Rettslig problemstilling: Spørsmålet er om Ester har krav på sykehjemsplass fra kommunens helse- og omsorgstjeneste.

Rettslig grunnlag steg 1: Utgangspunktet er hol. § 3-1 første ledd jf. § 3-2 nr. 6 bokstav c.

Klarlegge regelen: Kommunen har et «sørge for ansvar» for at alle som oppholder seg i kommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. hol. § 3-1, første ledd. Kommunens ansvar gjelder overfor alle innbyggerne og er ikke begrenset av alder eller krav om diagnose, jf. annet ledd. For å oppfylle sitt ansvar etter loven skal kommunen tilby ulike helse- og omsorgstjenester. En nærmere oppstilling av de ulike tjenestene finner vi i § 3-2, men denne listen er ikke uttømmende, jf. ordlyden «kommunen skal blant annet tilby». Bestemmelsen angir dermed et minstekrav til tjenester, og er ikke til hinder for at kommunen fritt kan utvide tilbudet og gi tillegg av andre tjenester. I § 3-2 nr. 6, bokstav c står det at kommunen skal tilby plass i institusjon herunder sykehjem. Men spørsmålet var om Ester kan kreve sykehjems- plass? Dette løses ikke av bestemmelsen i § 3-2, nr. 6, bokstav c.

Riktig rettslig grunnlag er § 3-2 a, hvor det heter at kommunen skal tilby plass i sykehjem eller heldøgns bolig dersom dette etter en helse- og omsorgsfaglig vurdering er det eneste tilbudet som kan sikre (Ester) nødvendige og forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

Vilkåret som skal oppfylles, er med andre ord kravet til at tjenesten må være «nødvendig og forsvarlig». Dersom kommunen mener de kan trappe opp hjelpen i hjemmet i et slikt omfang at det er forsvarlig at Ester bor hjemme, har hun ikke krav på høyere helse- og omsorgstjenestetilbud som institusjonsplass jo er. Dersom kommunen etter en nærmere kartlegging og vurdering skulle komme til motsatt resultat, har Ester krav på plass i sykehjem. Faktum i saken er at Ester kun får hjelp av hjemmetjenesten to ganger pr. dag. Kommunen kan oppfylle kravet til forsvarlige tjenester ved å trappe opp hjelpen i hjemmet ytterligere.

Bruke regelen på faktum: Vi har nå slått fast at kommunen skal ha tilbud om sykehjemsplasser til kommunens innbyggere, men det betyr ikke det samme som at innbyggerne kan kreve sykehjemsplass. Det innbyggerne kan gjøre er å søke om sykehjemsplass, og det er det Ester har gjort. Verken legevakt, pårørende eller Ester selv er i tvil om at hun har dårlig helse. Hun mottar allerede hjelp fra hjemmetjenesten to ganger pr. dag. Det er i for seg ikke så mye hjelp, og kunne etter en nærmere kartlegging av den faktiske situasjonen vært trappet opp til 4 eller flere besøk dersom situasjonen skulle tilsi det. Her må det foretas en konkret faglig vurdering av fysisk, psykisk og sosial helse som innebærer kartlegging av gangfunksjon, hjelpemidler i hjemmet, tilbud utenfor hjemmet (dagsenter/aktivitetstilbud), matombringing, ADL, trygghetsalarm og økning av antall besøk pr. døgn. I dette eksempelet kan vi legge til grunn at det etter en faglig vurdering er sannsynliggjort at Ester fyller vilkåret til «nødvendig og forsvarlig» jf. § 3-2 a, første ledd, og at det ikke er forsvarlig at tjenestene ytes i hjemmet.

Konklusjon: Ester har krav på sykehjemsplass i kommunen, da det ikke lenger er forsvarlig å tilby helse- og omsorgstjenester til henne utenfor institusjon.

Et annet eksempel som ofte aktualiseres er kommunens ansvar i forbindelse med sommerferie og fritidsaktiviteter:

Spørsmålet er om Petter har krav på ledsager fra kommunens helse- og omsorgstjeneste for å kunne delta på sommerleir i regi av NFU? For å kunne stille et rettighetskrav må det finnes en lovhjemmel som gir Petter i dette tilfellet denne retten, og en korresponderende pliktbestemmelse som pålegger kommunen å oppfylle retten. I helse- og omsorgstjenestelovens formålsbestemmelse står det blant annet at formålet er å sikre at den enkelte får bo og leve selvstendig og ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre jf. § 1-1 nr. 3. Formålsbestemmelsen er et uttrykk for det verdigrunnlag loven bygger på, men gir ingen selvstendige rettigheter til kommunens innbyggere. Formålsbestemmelsen er imidlertid viktig som tolkningsmoment i de vurderinger som foretas når det gjelder ressurstildelingen. Kravet er at tjenester kommunene yter skal være forsvarlige. Petter har som alle andre som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen rett på nødvendig helse­ og omsorgshjelp, jf. pbrl. § 2-1.

Tildeling av hjelpen vurderes i henhold til behovet Petter har for tjenester etter en nærmere faglig skjønnsmessig vurdering. Kommunens ressurser skal fordeles ut ifra det til enhver tid faktiske behov innbyggerne har. Men kommunens ansvar gjelder nødvendige helse- og omsorgstjenester. Lovpålagte tjenester for å oppfylle dette kravet er nærmere oppstilt i hol. § 3-2. Dette er tjenester kommunen skal ha tilbud om. Dette gjelder selv om kommunen i utgangspunktet har dårlig økonomi. Kommunen kan for eksempel ikke nekte å tilby helsehjelp på dette grunnlaget eller gå under minstestandard. Dette har Høyesterett uttalt i Fusa-dommen. ²¹ Ferietur faller ikke inn under lovpålagte tjenester som kommunen plikter å tilby eller ha tilbud om. Men kommunen kan samarbeide med ideelle organisasjoner eller på annen måte sikre et slikt tilbud. Flere kommuner gjør det, andre ikke.

Kommunens sørge for ansvar gjelder både de som bor fast i kommunen og de som midlertidig oppholder seg i kommunen jf. § 3-1 første ledd. Dersom Petter i vårt eksempel drar til en annen kommune for å være der en periode, plikter oppholdskommunen å bidra med nødvendige helse- og omsorgstjenester til han under oppholdet.

Når det gjelder å delta i fritidsaktiviteter er aktivitetene ikke lovpålagte i den forstand at kommunen plikter å ha aktivitetene. Men kommunen plikter å ha tilbud om personlig assistanse til deltakelse til fritidsaktiviteter. Støttekontakt er en måte å gi personlig assistanse på, jf. § 3-2 nr. 6 bokstav b. ²² Personlig assistanse kan som nevnt i forarbeidene organiseres som bistand til organisert deltakelse i aktivitetsgrupper og individuelt tilrettelagt tilbud i samarbeid med en frivillig organisasjon. Personlig assistanse kan også være et viktig tiltak i samarbeid med brukeren selv, eksempelvis for å forebygge psykisk uhelse eller sosialt utenforskap. Tildeling av denne tjenesten må baseres på en helhetlig vurdering av personens behov og ønsker. ²³

1. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (hol.) LOV-2011-06-24-30 og Lov omspesialisthelsetjenesten (sphl.) LOV-1999-07-02-61. ↩︎
2. Lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern (phvl.) LOV-1999-07-02-62 og Lov om barnevern (bvl.) LOV-2021-06-18-97. ↩︎
3. Ot. Prp. nr. 13 (1998-1999) side 215. ↩︎
4. Ibid, side 214. ↩︎
5. For nærmere redegjørelse av øvrige kapitler og bestemmelser i loven anbefales Anne Kjersti Befring og Bente Ohnstad. Helsepersonelloven kommentarutgave. Fagbokforlaget, 2019. ↩︎
6. Ot.prp.nr.12 (1998-1999) side 126. ↩︎
7. Prop. 99 L (2015-2016). ↩︎
8. Ibid side 6. ↩︎
9. Prop. 86 L (2013-2014). ↩︎
10. Prop. 93 L (2019-2020). ↩︎
11. Ot.prp. nr. 12 (1998-1999) side 126. ↩︎
12. St.meld.nr. 47 (2008-2009) Samhandlingsreformen. Rett behandling – på rett sted – til rett tid. ↩︎
13. Prop. 91 L (2010-2011) side 485. ↩︎
14. Ibid, side 53. ↩︎
15. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) LOV-1967-02-10. ↩︎
16. Prop. 91 L (2010-2011). ↩︎
17. Bestemmelsen ble tilføyd ved lovendring 17. juni 2016 nr 45. Se Prop. 99 L (2015-2016). ↩︎
18. Prop. 93 L (2019-2020) Endringslov til pasient- og brukerrettighetsloven LOV-2020-06-19-79. ↩︎
19. Se Prop. 49 L (2016-2017) side 20. ↩︎
20. Prop. 49 L (2016-2017) Endringslov til helse- og omsorgstjenesteloven LOV-2017-06-02-34. ↩︎
21. Rt-1990-874. ↩︎
22. Se Prop.91 L (2010-2011) side 186. ↩︎
23. Ibid, side 187. ↩︎